С 5 по 15 ноября 2018 года в Беларуси находилась Группа персонала МВФ во главе с г-ном Жаком Миньяном с целью проведения ежегодных консультаций в соответствии со Статьей IV устава фонда. По итогам своей работы миссия МВФ распространила следующее заявление:
«В Республике Беларусь по-прежнему наблюдается устойчивое восстановление экономического роста после спада в 2014-2016 годах, что создает благоприятный фон для работы официальных органов по устранению факторов экономической уязвимости и активизации потенциального роста. Постепенная консолидация бюджета, в том числе за счет отказа от внебюджетных видов деятельности, ведущих к формированию долговых обязательств, поможет обратить вспять тенденцию к росту государственного долга и сократить потребности в финансировании. Необходимо сохранить операционную независимость Национального банка при направленности денежно-кредитной политики на поддержание низкой и стабильной инфляции; следует продолжать усилия по устранению сохраняющихся дисбалансов в финансовом секторе и снижению долларизации. Хотя в решении проблем неэффективных государственных предприятий и развитии частного сектора достигнут определенный прогресс, необходимы более решительные реформы с учетом масштаба проблем. Будущие риски остаются повышенными ввиду сложной внешней ситуации, хотя успешный исход двусторонних переговоров по вопросу о потерях, связанных с налоговым маневром Российской Федерации, помог бы смягчить их.
Контекст, прогноз и риски
Республика Беларусь находится в процессе устойчивого циклического восстановления экономического роста. Высокий внешний спрос, повышение международных цен на некоторые из основных экспортных товаров Беларуси и быстрый рост заработной платы темпами, опережающими темпы роста производительности, продолжают поддерживать экономический подъем. При этом темпе рост экономики в текущем году ускорится и приблизится к 3,7 процента по сравнению с 2,4 процента в 2017 году. Несмотря на более высокие показатели экспорта, ожидается, что дефицит счета текущих операций увеличится до 2½ процента ВВП, поскольку оживленный внутренний спрос и активизация строительства АЭС стимулируют импорт. Обнадеживает то, что инфляция остается на исторически минимальных уровнях и соответствует целевому показателю Национального банка. Обменный курс также был относительно стабильным.
Более решительная макроэкономическая политика способствовала восстановлению экономического роста. После кризиса 2014-15 годов официальные органы приступили к ужесточению налогово-бюджетной политики, в том числе за счет структурных фискальных мер, таких как пенсионная реформа. Кроме того, была пересмотрена денежно-кредитная политика с более четким акцентом на стабильности цен, установлении более четких и доводимых до сведения общественности целевых показателей политики и усилении операционной независимости Национального банка.
Однако среднесрочные перспективы остаются сдержанными в отсутствии более решительных реформ. Трендовый экономический рост в Республике Беларусь значительно замедлился по сравнению с периодом до 2008 года. Хотя экономическая система, ведущую роль в которой играет государство, обеспечила полную занятость, она также привела к нерациональному распределению рабочей силы и капитала и снижению производительности. Учитывая эти тенденции, мы прогнозируем среднесрочный рост около 2 процентов, что ниже того, что необходимо для ощутимого повышения уровня жизни и для приближения Беларуси к показателям более богатых стран региона.
Кроме того, под влиянием укоренившихся факторов уязвимости на макро уровне экономика оказывается подверженной воздействию изменений внешних условий. Ограниченность диверсификации торговли и финансирования делает Беларусь восприимчивой к шокам, воздействующим на узкий круг товаров и партнеров. В этом контексте при любом усилении глобальной геополитической напряженности Беларусь может оказаться в чрезвычайно сложной ситуации, учитывая ее глубокие торговые и финансовые связи с Россией. Кроме того, страна по-прежнему зависит от значительных скидок и трансфертов от России, связанных с поставками энергоносителей, и исход двусторонних переговоров по компенсации последствий налогового маневра будет иметь важное значение для экономики. В финансовом секторе высокая долларизация ведет к созданию как риска ликвидности, так и кредитного риска, которые отчасти смягчаются за счет благоразумных уровней капитала банков в настоящее время. Наконец, государственный долг значительно вырос за последние десять лет, что не в последнюю очередь связано с тем, что высокая доля долга в иностранной валюте делает долг чувствительным к ослаблению обменного курса.
Макроэкономическая политика
Налогово-бюджетная политика
Ожидается, что дефицит бюджета в 2018 году будет расширяться, поскольку быстрое увеличение расходов перевешивает устойчивые поступления доходов. Высокий внешний и внутренний спрос стимулирует рост доходов бюджета, которые в текущем году могут существенно увеличиться в процентах ВВП. Однако расходы растут быстрее, причем не в последнюю очередь в части заработной платы. Общий дефицит бюджета (в определении МВФ, включая расходы на рекапитализацию / списание задолженности государственных предприятий) может достигнуть 1½ процента ВВП в текущем году в сравнении с 0,3 процента ВВП в 2017 году. Ухудшение дефицита является неоправданным в условиях устойчивого восстановления экономического роста.
Ожидается, что дефицит бюджета продолжит расти в 2019 году. Учитывая, что переговоры по вопросу о налоговом маневре могут не завершиться до начала следующего года, в проекте бюджета официальные органы предусмотрительно предположили наиболее пессимистичный сценарий, основанный на отсутствии компенсации. Но в сочетании со значительным увеличением расходов это подразумевает, что в следующем году общий дефицит бюджета (в определении МВФ) может приблизиться к 4 процентам ВВП. После 2019 года дефицит должен снижаться по мере завершения строительства АЭС. Однако даже при условии полной компенсации потерь от налогового маневра в 2020 году и в последующий период (как ожидают официальные органы) и при условии отсутствия существенных изменений обменного курса ожидается, что государственный долг, включая гарантии, значительно возрастет и стабилизируется на уровне немногим менее 60 процентов ВВП в среднесрочной перспективе.
По мнению персонала МВФ, некоторая дополнительная корректировка бюджета была бы полезна для Республики Беларусь, чтобы закрепить прочную тенденцию к снижению государственного долга. Для достижения в среднесрочной перспективе целевого показателя долга в размере 50 процентов ВВП, что является якорем, рекомендованным МВФ в прошлом, потребуется постоянная корректировка в размере около 2 процентов ВВП, которая может быть распределена в течение трехлетнего периода. Это должно сопровождаться работой по долгосрочному сокращению внебюджетной деятельности, которая ведет к росту долга, такой как рекапитализация или списание долгов государственных предприятий. Кроме того, после ускорения в текущем году рост заработной платы в номинальном выражении можно было бы в целом поддерживать в течение двух лет на уровне, соответствующем инфляции. Возможные варианты увеличения доходов включают сокращение льгот по НДС и других налоговых расходов.
Денежно-кредитная политика и политика в отношении финансового сектора
Национальному банку следует продолжать проведение текущей денежно-кредитной политики. При стабилизации инфляции в диапазоне 5-6 процентов текущий целевой показатель межбанковской ставки подразумевает определяемые политикой реальные процентные ставки в размере около 4-5 процентов. Это уместно, поскольку давление на инфляцию в результате быстрого роста заработной платы, возможно, проявилось еще не в полной мере. Кроме того, волатильность среды оправдывает действия с предельной осторожностью.
Кроме того, Национальному банку следует продолжить подготовку к переходу на таргетирование инфляции. За период с 2015 года проделаны важные шаги в направлении более предсказуемой, основанной на правилах денежно-кредитной политики. Чтобы закрепить эти достижения, мы поддерживаем цель Национального банка по дальнейшему продвижению к полному переходу на таргетирование инфляции, хотя и на основе реалистичного подхода, учитывая высокую долларизацию и наследие подчиненности денежно-кредитной политики бюджетным соображениям. Усилия, направленные на сокращение директивного кредитования и либерализацию валютного рынка, приветствуются и согласуются с этой целью; настало время решать проблему других важных искажений, таких как установление верхних предельных процентных ставок, что не соответствует основам денежно-кредитной политики и искажает решения в сфере сбережений и кредитования.
Необходимо сохранять и даже усиливать независимость политики Национального банка. Усиление независимости было столь же важно для успеха усилий по дезинфляции и для относительной стабильности валюты, как и любые улучшения в основах политики.
Официальные органы предприняли ряд важных шагов для решения проблем качества активов. Завершены оценки качества активов всех банков, и в некоторых случаях за этим последовали требования предпринять меры по исправлению ситуации, что позволило укрепить показатели капитала. В будущем официальным органам рекомендуется предпринять шаги по осуществлению оставшихся рекомендаций по результатам ФСАП и продолжать укреплять нормативно-правовую базу и основы надзора.
Дальнейшее снижение высокой долларизации имеет первостепенное значение для смягчения рисков финансового сектора. Вполне справедливо, что это является ключевой целью для Национального банка. Признавая, что долговременное сокращение долларизации является многолетним процессом, официальным органам следует продолжать работу по восстановлению доверия к рублю, продолжая проведение осмотрительной макроэкономической политики. Пруденциальные нормативы должны по-прежнему разграничивать более высокие риски, связанные с валютными депозитами и валютным кредитованием. В будущем рынок рублевого капитала необходимо будет углубить, чтобы поддержать эти усилия по дедолларизации. Приветствуются планы делать это совместно с ЕБРР, включая разработку нормативно-правовой базы для рынков производных финансовых инструментов. Информирование общественности об общей реализуемой стратегии могло бы усилить действенность предпринимаемых усилий.
Структурная политика
Официальные органы признают, что убыточные государственные предприятия являются бременем для экономики и бюджета, и предпринимают определенные меры по реформированию неэффективных государственных предприятий. При поддержке ЕБРР и Всемирного банка реализуется ряд пилотных проектов по реструктуризации и возможному привлечению стратегических инвесторов. Также разрабатываются планы продажи миноритарных пакетов акций предприятий, не имеющих стратегического значения. Объемы директивного кредитования снижаются, благодаря чему уменьшается уровень необоснованных преимуществ, предоставляемых таким компаниям. Проводится также работа по созданию полноценного рынка проблемных активов, и, прежде всего, следует отметить тот важный факт, что теперь организациям и кредиторам законодательно разрешено продавать активы с дисконтом. При этом рынок проблемных активов не должен ограничиваться несколькими заранее одобренными участниками, иначе ликвидность рынка будет ограничена, а определение стоимости активов затруднено.
Однако с учетом того, что в основе многих проблем экономики лежит неэффективность государственных предприятий, необходимы более решительные реформы. В частности:
• Следует проводить систематическую оценку государственных предприятий с учетом рисков, что предпочтительно делать с привлечением внешних консультантов, с целью классификации государственных предприятий на жизнеспособные, жизнеспособные при условии реструктуризации и нежизнеспособные. Информация, которая в настоящее время систематически собирается Министерством финансов, поможет на первоначальном этапе определить области, в которых сосредоточены основные риски; также необходимо разработать план мероприятий для проведения работы по реструктуризации. В целях смягчения влияния переходного периода на занятость следует усилить систему социальной защиты.
• Следует усовершенствовать управление государственными предприятиями по двум направлениям. Во-первых, во избежание конфликта интересов следует более четко разделить функции собственника и регулятора. Во-вторых, критерии профессиональной пригодности и добросовестности для отбора членов Наблюдательного совета должны быть более прозрачными и соответствовать передовой практике, при этом следует обеспечить независимость полномочий и подотчетность таких советов в управлении организациями.
• Следует обратить вспять процесс передачи не имеющих стратегического значения государственных предприятий областным и местным органам управления, поскольку это представляет собой передачу слабых государственных предприятий органам управления с ограниченными ресурсами и возможностями для управления ими, а также с недостаточными стимулами для их реструктуризации.
Следует не только поддерживать, но и расширять работу, проводимую Правительством по усилению активности частного сектора. Представленный преимущественно частными компаниями сектор информационных технологий, бесспорно, является примером успеха для Беларуси. Помимо сектора информационных технологий, обнадеживают проводимые и планируемые реформы по улучшению деловой среды. К важным приоритетам относятся укрепление прав собственности, рационализация избыточных мер регулирования и сокращение излишних проверок. Общей целью этих реформ должно стать создание равных условий для частных и государственных предприятий во всех отраслях.
Следует поэтапно отказаться от перекрестного субсидирования энергоносителей, поскольку это приводит к росту затрат и негативно влияет на конкурентоспособность компаний. В связи с этим тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения следует повысить до уровня возмещения затрат в течение трех лет, что должно сопровождаться расширенным и более адресным предоставлением субсидий для смягчения последствий для домашних хозяйств с низким уровнем доходов и наиболее уязвимых категорий. При текущих планах по повышению цен решение проблемы будет носить слишком постепенный характер.
Меры на случай непредвиденных обстоятельств
Хотя правительство полагает, что вероятность получения неполной компенсации потерь, связанных с налоговым маневров, является низкой, будет полезно иметь запасные планы действий на случай реализации такого события. В этом случае сократится нефтепереработка, что приведет к снижению экспортных доходов и экономического роста. Негативное влияние будет оказано и на налоговые доходы в связи со снижением экономической активности, объема трансфертов от России и таможенных пошлин. Ответные меры политики должны быть направлены на смягчение воздействия на платежный баланс и содействие перераспределению ресурсов в экономике, включая следующее:
• Структурные реформы. В результате потери скидок на энергоносители усилится необходимость проведения ускоренных и более глубоких реформ в целях повышения производительности государственных предприятий, в том числе и нефтеперерабатывающих заводов.
• Гибкий обменный курс для обеспечения необходимых корректировок в платежном балансе вкупе с бюджетной дисциплиной, предусматривающей отказ от неадресных и дорогих субсидий нефтеперерабатывающим заводам, а также применение дополнительных мер, необходимых для поддержания тенденции к сокращению долга.
• Ужесточение денежно-кредитной политики для удержания инфляции в рамках целевого параметра и ограничения чрезмерной волатильности на валютном рынке".