(Депеша посольства США в Минске, конец 2006 года, перевод БелаПАН)
Новая внешняя политика Лукашенко: Если это безумие, то в нем есть система
Сводка
1. (C) Нелегкие отношения Беларуси с Россией вынудили изолированную страну направить свою внешнюю политику иным курсом. В последние годы правительство Беларуси интенсифицировало усилия по укреплению связей с такими странами, как Иран, Венесуэла, Азербайджан и Китай. Беларусь пытается диверсифицировать поставки энергоносителей: более тесные связи с богатыми энергией странами могут помочь Беларуси минимизировать последствия назревающих экономических проблем с Россией в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Но единственным спасением для режима от экономических трудностей в краткосрочной перспективе является продолжение российской политической поддержки и экономических щедрот. Конец сводки.
Пять возможных столпов новой внешней политики Беларуси
2. (C) 19 октября президент Лукашенко объявил, что Беларусь разрабатывает новую внешнюю политику, но он и его правительство не сообщают о ее деталях ясно. Мы побеседовали с рядом выдающихся политических и экономических аналитиков, информированных журналистов, дипломатов и чиновников правительства Беларуси о том, какие темы могут стать основными в новой внешней политике Беларуси. Большинство белорусских аналитиков уверены, что Лукашенко искренне стремится изменить курс внешней политики Беларуси. Похоже, что режим основал свой более агрессивный подход на следующих пяти столпах: большая экономическая независимость от России, диверсификация энергетических поставок, новые экспортные рынки и ограниченные иностранные инвестиции, никаких экономических санкций со стороны Запада и, возможно, активное формирование антизападного блока государств.
Большая экономическая независимость от России
3. (C) В редкий момент откровенности, XXX Министерства иностранных дел в управлении Америки XXX сказал 9 ноября главе политико-экономического отдела, что его правительство стало настороженно относиться к желанию и способности России воспрепятствовать экономическому развитию Беларуси. Ссылаясь на вероятность того, что Россия может поднять цены на газ для Беларуси до 140 долларов США за тысячу кубических метров (тыс. кубометров), если та откажется продать как минимум половину газотранзитной компании «Белтрансгаз» России (приложение А), XXX отметил, что «страны никогда не имеют по-настоящему постоянных партнеров, постоянными бывают только их национальные интересы».
4. (C) Экономисты подчеркивают, что Беларусь отчаянно пытается найти альтернативных поставщиков энергоносителей и экспортные рынки, поскольку белорусская экономика продолжает оставаться слишком чувствительной к капризам Кремля. Например, Россия поставляет Беларуси 98% ее потребности природного газа. Увеличение цены на газ с 47 долларов США за тыс. кубометров до 140 долларов США за тыс. кубометров вынудило бы Беларусь увеличить расходы на газ с 980 миллионов долларов США в год до 2,94 миллиардов долларов США в год, что составило бы более чем 7% белорусской экономики, равной 40 миллиардам долларов США. Во время ежегодного спонсируемого Германией Минского форума Ирина Точицкая из Института приватизации и менеджмента сказала, что увеличение цен на газ до 200 долларов США сократило бы рост ВВП на 14% в следующие пять лет (приложение B).
5. (C) Россия также поставляет 96% белорусской нефти по чрезвычайно заниженным ценам. Более 40 процентов белорусского экспорта составляют переработанная нефть и продукты на нефтяной основе. Если Россия сократит или отменит нефтяные субсидии для Беларуси, то, как говорят нам и чиновники правительства Беларуси, и экономисты, белорусская экономика немедленно рухнет. Кроме того, чуть менее 40% белорусского экспорта предназначено для российских рынков, и Москва недавно ввела в действие ограничения на импорт белорусского сахара и сладостей. Наконец, экономисты XXXX и XXXXX сказали послу 17 ноября, что в течение двух или трех лет, если Россия вступит во Всемирную торговую организацию (ВТО), Беларусь будет отрезана от дешевых энергопоставок и выгодных условий торговли со своим восточным соседом (Приложение C).
6. (C) Очевидная готовность России использовать свои мощные экономические рычаги, чтобы создать для Лукашенко значительные неудобства, вынудили президента интенсифицировать усилия по ослаблению зависимости Беларуси от российской политики и российской экономики. Аналитик XXXXXX высказал мнение, что позиция Лукашенко касательно переговоров по «Белтрансгазу», которая представляется твердой – вместо того, чтобы исходить из раннее предложенной начальной цены в 5 миллиардов долларов США, Лукашенко недавно заявил, что «Белтрансгаз» стоит от 10 до 12 миллиардов долларов США – свидетельствует о его решимости вступить с Россией в бескомпромиссную борьбу. Возможно, пытаясь минимизировать трения с Россией, министр иностранных дел Беларуси Сергей Мартынов во время саммита глав стран СНГ в Минске 28 ноября отметил, что Беларусь готова основать совместное предприятие между «Белтрансгазом» и «Газпромом» к концу года (отдельная телеграмма). Однако аналитик XXXXXXX подчеркнул, что, отдав контроль над «Белтрансгазом», Лукашенко лично очень мало приобрел бы, а проиграл бы все – таким образом, он предсказывает, что белорусский лидер снова не выполнит своих обязательств по договоренностям с Путиным. Кроме того, XXX и аналитики высказали мнение, что Россия не намерена провоцировать политическую нестабильность в Беларуси (Приложение D) – если бы Россия собиралась это сделать, то сосредоточилась бы на субсидированных поставках нефти в Беларусь.
Диверсификация энергетических поставок
7. (C) 22 ноября независимые новостные издания сообщили, что Лукашенко вновь поручил своим ключевым помощникам интенсифицировать усилия по обеспечению энергетических сделок с Ираном, Венесуэлой и Азербайджаном, поскольку «следующий год обещает быть катастрофически тяжелым для Беларуси». XXX признал, что его правительство плохо подготовлено к увеличению цены на газ до 140 долларов США за тыс. кубометров и более, и что оно продолжит давить на Россию, чтобы та сохраняла «братские» цены для Беларуси. Однако XXX подчеркнул, что одновременно Беларусь пытается оторвать белорусскую экономику от российских субсидированных энергопоставок, утверждая, что на кону – белорусская независимость.
8. (C) Лукашенко тепло принял венесуэльского президента Чавеса в Минске 24 июля. Оба лидера расхваливали свое соглашение об изучении возможности добычи белорусскими компаниями венесуэльских сырой нефти и газа по льготным ценам, чтобы перепродавать ее на мировых рынках, включая Соединенные Штаты, по мировым рыночным ценам (Приложение E). Эта схема предоставила бы Беларуси дополнительную прибыль, необходимую для приобретения российских нефти и газа по более высоким ценам. Белорусский президент принял азербайджанского президента Алиева 17 октября, и Лукашенко выразил искреннюю надежду, что Беларусь и Азербайджан подпишут похожий контракт или соглашение о нефтедобыче, чтобы построить нефтепровод между двумя странами. 5 ноября в Тегеране Лукашенко обратился к иранскому президенту Ахмадинежаду, и важным пунктом повестки дня белорусского лидера стала возможность добычи иранских нефти и газа с последующей их продажей на мировом рынке. Недавний пример: Лукашенко отдельно встретился со своим украинским и азербайджанским коллегами в рамках саммита СНГ, чтобы обсудить энергетическое сотрудничество – очевидно, без участия России.
9. (C) Некоторые министры и помощники Лукашенко, в том числе – премьер-министр Сидорский, госсекретарь Совета безопасности Виктор Шейман, председатель Нацбанка Прокопович и председатель Комитета госконтроля Зенон Ломать, сделали шаг в сторону усиления переговоров с этими странами, но пока мы не видели никаких подтверждений тому, что новые партнеры Беларуси согласились на ее условия. Алиев, например, во время своей пресс-конференции в Минске 17 октября дал понять, что белорусским компаниям, чтобы выиграть право на добычу сырой нефти в Азербайджане, пришлось бы участвовать в обычном тендере. Более того, экономисты отмечают, что стоимость транзита или импорта нефти или газа из любой из этих стран может сделать этот вариант непозволительно дорогим для Беларуси.
Новые экспортные рынки и ограниченные иностранные инвестиции
10. (C) Во время своего ежегодного обращения к белорусским послам, собравшимся в Минске в августе, Лукашенко неоднократно подчеркивал, что первоочередным приоритетом для его эмиссаров в ближайшие годы станет продвижение белорусских товаров и услуг во всевозможные страны. Высокопоставленные чиновники правительства Беларуси все чаще восхваляют многообещающие торговые отношения Беларуси с Китаем, Венесуэлой, Ираном, Вьетнамом, Кубой, Малайзией, Южной Африкой и Азербайджаном. Хотя последняя на данный момент статистика показывает, что торговля с новыми партнерами Беларуси составляет лишь частицу от белорусской торговли с Россией или даже ЕС, расширение белорусского экспорта на эти страны и привлечение из них зарубежных инвестиций представляются более реалистичными целями для Беласруси, чем диверсификация ее энергетических поставок.
11. (C) Ключевым белорусскими экспортными товарами до сих пор остаются переработанная нефть и продукты на нефтяной основе, удобрения, металл, тяжелая техника и оборудование, военная техника. Наши контакты среди аналитиков и в правительстве Беларуси соглашаются, что, за исключением продуктов на нефтяной основе, западные рынки, в основном, не заинтересованы в белорусских продуктах более низкого качества. Но правительство Беларуси успешно рекламирует свои относительно немногочисленные конкурентноспособные компании на развивающихся рынках, а также в тех странах, которые разделяют политическую ориентацию режима и его взгляды. Экономический аналитик XXXXXXXX обратил внимание на то, что Беларусь и Иран недавно подписали контракты, оцениваемые в 350 миллионов долларов США, и согласились искать способ, чтобы довести двустороннюю торговлю до 1 миллиарда. Политический аналитик и журналист XXXX XXXX заявил, что венесуэльское соглашение на приобретение военной техники и оборудования в Беларуси на сумму 1 миллиарда долларов США «вполне вероятно» в период от пяти до семи лет, поскольку белорусский военно-промышленный комплекс достаточно продвинут, чтобы удовлетворить потребности развивающихся стран.
12. (C) Беларусь, в некоторой степени, также стремится увеличить иностранные инвестиции со стороны своих новых партнеров. Во время поездки Лукашенко в Пекин в декабре 2005 года, он объявил, что Китай готов предоставить до 1 миллиарда долларов США кредитов под конкретные экономические проекты в Беларуси. В этом году Беларусь объявила о своих усилиях, направленных на то, чтобы заинтересовать иранские и китайские банки в открытии в Беларуси своих отделений. XXXXXXXX добавил, что Иран, вероятно, примет предложение Беларуси основать в стране как минимум один банк, поскольку Иран участвует в развитии прибыльного жилья в Минске.
Никаких экономических санкций со стороны Запада
13. (C) Аналитики иронически замечают, что одним из наиболее заслуживающих внимания достижений Лукашенко стало удерживание Запада, в частности – ЕС, от введения разорительных экономических санкций против режима. Когда оказалось, что ЕС собирается предпринять окончательный шаг по приостановке торговых преференций (Общая система преференций, ОСП) для Беларуси в октябре, Лукашенко отправил свое доверенное лицо, заместителя главы президентской администрации Наталью Петкевич, в ключевые столицы ЕС, чтобы продемонстрировать «прогресс» Беларуси в выполнении рекомендаций Международной организации труда по улучшению трудовых условий в Беларуси (Приложение F). Чиновники и дипломаты ЕС говорят нам, что доводы, представленные делегацией правительства Беларуси, чтобы отложить решение об исключении страны из ОСП, были неубедительны, однако обращения правительства Беларуси были хорошо синхронизированы, чтобы служить поддержкой позиции тех стран ЕС, которые выступили против такой меры по другим политическим и экономическим причинам. ЕС может вновь поднять этот вопрос в марте 2007 года.
14. (C) Согласно с мнением большинства политических и экономических аналитиков, Беларусь успешно продемонстрировала, что ЕС неохотно позволяет политическим заботам серьезно сдерживать растущие торговые отношения с его восточным партнером. XXXXXXXX обратил внимание, что ЕС является вторым по величине торговым партнером Беларуси после России, на долю которого приходится около 30% белорусской внешней торговли, и что Беларусь доказала, что для торговли между ЕС и Россией она является стабильной страной. Политолог XXXXXX XX отметил, что, несмотря на запрет на выдачу виз и заморозку активов, политика ЕС в отношении Беларуси оказывается «только лаем без укусов, а Лукашенко лай не волнует». Аналитик и журналист-фрилансер XXX XXXXX добавил, что если бы не новые государства-члены ЕС, граничащие с Беларусью, то ЕС уже перестал бы обращать на Беларусь внимание.
15. (C) Комментаторы цитировали объявление ЕС от 21 ноября о «плане действий» для нормализации политических и торговых отношений с Беларусью в качестве недавнего примера «непоследовательной политики» ЕС. XXX XXXXX объяснил, что правительству Беларуси еще необходимо провести политические реформы в четырех сферах, ранее предложенных ЕС; любая надежда на то, что Лукашенко воспримет всерьез 12 пунктов, перечисленных в новом предложении, абсурдна. Когда глава политико-экономического отдела высказал группе независимых политических аналитиков точку зрения, что реальным намерением предложения ЕС было стимулирование заинтересованности народа Беларуси в демократических переменах, наблюдатели восприняли это со скептицизмом, но отметили, что мнение белорусов может измениться, если правительство Беларуси окажется неспособным защитить их от значительно более высоких цен на газ в следующем году.
16. (C) Несмотря на кажущиеся успехи Беларуси с ЕС, большинство аналитиков согласны, что Лукашенко полностью осознает: США – орешек, который намного труднее раскусить. Тем не менее, правительство Беларуси стремится как минимум удержать правительство США от мер, направленных на дальнейшее сдерживание американско-белорусской торговли – например, стремится к обеспечению вывода страны из-под действия поправки Джексона-Вэника и устранению формулировок, касающихся экономических санкций, из проекта «Акта о демократии в Беларуси», без внимания к беспокойству по поводу прав человека. Ключевые члены администрации Лукашенко активизировали попытки принять участие в «предметном диалоге» о нормализации двусторонних отношений, но правительство Беларуси обычно сопровождает это условием, что такой диалог будет происходить на основе «взаимного уважения» (Приложение G). XXX МИД XXX настоятельно предложил главе политико-экономического отдела согласиться, что правительству США придется допустить, что Беларусь придерживается фундаментально отличных взглядов на политические вопросы, но заметил, что такие различия не должны перетекать в сферу двусторонней торговли.
Активное формирование антизападного блока?
17. (C) XXX XXXXX и несколько других экспертов, с которыми мы говорили, убеждены, что Беларусь активно работает над тем, чтобы оживить Движение неприсоединения (NAM), и утвердить Лукашенко окончательным преемником кубинского лидера Фиделя Кастро в качестве следующего «Папы» антизападного блока. XXXXXXXX отметил, что Лукашенко является идеальным лидером антиглобалистов – он молод (51 год), энергичен, смел, он стоит у руля растущей, стабильной (пока) экономики в сердце Европы. В этом смысле, некоторые аналитики утверждают, что широко разрекламированные отношения Лукашенко с такими странами, как Венесуэла и Иран, по сути, настолько же политические, насколько и экономические. XXXXXX XX согласился с этой оценкой, но отметил, что внешняя политика Беларуси более основана на стремлении к самосохранению, чем на идеологических интересах.
Комментарий
18. (C) Мы согласны с оценкой наших контактов о том, что чрезвычайно тесные отношения Беларуси с Россией вынудили Лукашенко укрепить политические и экономические связи с теми странами, которые готовы терпеть контакты с ним. Однако, если Лукашенко вновь откажется продать как минимум половину «Белтрансгаза», а Россия выполнит свое обещание и значительно увеличит цены на газ для Беларуси на следующий год, страстный державнический подход Лукашенко к внутренней и внешней политике, вероятно, не спасет страну от тяжелых экономических времен. Беларусь остается чрезвычайно зависимой от российских энергопоставок и рынков, и более глубокие отношения с энергетически богатыми странами лишь частично смягчат последствия экономического давления со стороны России в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Таким образом, несмотря на сильные заявления о необходимости большей независимости, единственным выходом Лукашенко в ближайшем будущем выглядит сохранение Кремлем готовности искусственно поддерживать хрупкую экономику.